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浅议司法审判中如何破解地方保护主义

发布时间:2015-07-15 09:18:43


    随着中国越来越深地融入经济全球化的进程。但目前中国各地较为普遍存在的司法地方保护主义已成为中国市场经济体制进一步完善和发展,更深融入经济全球化竞争的一个法律环境障碍。本文通过对司法地方保护主义产生的各方面原因分析,加快司法从业人员的职业化进程,在全社会培育民主法治文化氛围来解决由来已久的司法地方保护主义问题。

    一、司法地方保护主义的概念

    司法地方保护主义,主要是指在司法过程中,地方行政机关出于对地方各种利益的考虑而对司法机关在案件的受理、审判和执行的过程中进行行政干预,影响司法机关对案件的受理、审判和执行,以达到保护地方、部门利益的目的,而对司法的独立、公平、正义和效率产生影响。

    二、司法地方保护主义在司法实践中的表现

    (一)在案件受理中的表现。对明知本地当事人会败诉的案件,以被告人无履行义务能力或下落不明、或法院人手紧张工作繁忙为由,拖延立案。甚至曲解法律上关于管辖和主管的规定,拒不受理应该立案的案件。而对明知无管辖权的案件,只要本地当事人一起诉就予以受理。或者乱立被告或第三人,扩大选择管辖,与外地法院争管辖权。也有钻法律的空子,只要对方当事人不提出管辖权异议,即认为审理是合法的。还有的将诉讼标的额分解或故意降低,受理在级别上不该由自己管辖的案件。在诉讼费用的收取上,有的对外地当事人采取歧视政策,巧立名目多收费。不严把立案关,越权管辖。对当地诉外地的案件不认真审查争相立案,违反级别管辖的规定,越权管理理应由上级法院管辖的案件;有的明知是经济犯罪,但出于保护本地当事人的利益,作为一般经济纠纷审理,充当了某种犯罪的保护神;有的违反地域管辖的规定,堂而皇之受理不属于自己管辖范围的案件,甚至一案多立,假若当事人对管辖权提出异议,则裁定驳回;有的更改案由,更改立案时间,规避法律,以诉前保全为由违法受案。更有的审判机关或审判人员在办案过程中,利用权力故意背离案件事实或规避法律规定,偏袒本地当事人,损害外地当事人的利益。对外地当事人诉讼的案件,以种种理由搪塞,久拖不审,而在开庭之后又迟迟不判;在证据的收集、运用上,有利于本地当事人的尽量收集采用,不利于本地当事人的则视而不见;在法律的适用上,利用法律的幅度性规定等自由裁量权,对法律条文的不同理解甚至曲解法律,做出倾向于本地当事人的不公平的判决和裁定,在外地当事人申诉时,仍轻率地予以驳回;滥用强制措施,乱列当事人,强制措施成为司法地方保护主义的重要法宝。其中执行案件中的地方保护主义是司法地方保护主义最为明显的领域,也是导致我国司法中执行难的主要原因之一。而从案件执行的实践看地方、部门保护主义和行政干预是人民法院执行工作的最大障碍。对外地当事人申请执行的案件,拖压不办,片面强调要申请人提供执行线索,让其填一大堆表格,否则不予执行。而对本地当事人的申请,却可能超范围执行;有的以本地被执行人无履行义务能力为由随意中止执行,而一中止可能就是几年,最后不了了之;有的强迫外地当事人与本地当事人达成“执行和解协议”,而外地当事人为免予讼之累只得违心接受;有的把质次价高、积压滞销、过期变质的商品“执行”给外地申请人,在执行标的的估价上也倾向于本地当事人;有的对外地法院委托执行不予理采,对要求协助执行的,不予配合,或横加干预,甚至为当事人出谋划策、通风报信,使执行受阻。(二)有些地方司法机关面对与本地利益有关的案件时,为了保护本地利益,而抛弃了法律、事实与公正,偏袒本地一方,损害外地当事人的合法利益的情形。更有甚者采用地方立法手段来阻挠,笔者发现,在讨论法院司法不独立的原因的分析中,总是少不了司法地方保护主义这一项,而分析法院地方保护主义的成因则归结为财政、划分、人事任免等受地方政权的控制。为了促进经济的发展,党和国家赋予地方党政领导很大的权力,一些地方党政领导以发展地方经济为由,干涉本地法院在审判、执行中偏袒本地企业,这种地方保护主义的盛行,对司法独立造成了严重的冲击和影响。

    三、司法地方保护主义产生的原因

    (一)司法体制方面的原因。我国人民法院以行政区域为基础,以便于审判工作的顺利进行和方便公民参加诉讼的原则而设置。根据宪法和人民法院组织法的规定,我国的人民法院系统是最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院。在整个人民法院的组织系统中,地方各级人民法院是人民法院体系中数量最多,涉及地域最广,管辖权最广泛的一个层次,全国80%以上的案件是由地方各级人民法院审结的。但是目前法院实行的是分级管理体制,按级别高低,隶属中央级、省级、县级党委领导,法院的人财物由同级财政部门掌管。多少年来,分级管理体制日复一日地运行,法院以追求办案质量和工作效率的的内部改革一浪高过一浪。但是随着改革的不断深入和形势的发展,法院分级管理的弊端日益凸现,主要体现在以下几个方面:1、滋生地方保护主义和部门保护主义。在分级管理体制中,地方政府同人民法院有人说是 “哥”和“弟”的关系。在司法活动中 “弟弟要看哥哥脸色行事”也变得自然而然。在案件的受理、裁判、执行不得不权衡斟酌,要向有关部门多请示、多汇报。于是,人民法院,或者说地方法院就变成了地方的法院。有些部门和领导以服务地方经济为由,干预法院的办案,以言代法,以权代法现象普遍存在,我们把这种权力视为地方保护主义和部门保护主义的保护伞一点也不夸张。在审判实践中,一些地方领导出于维护本地区利益为目的,置国家法律和案件事实而不顾,偏袒本地当事人,损害外地当事人的合法权益,对法院的审判工作以“指导”为名,就某一案件而言,是否受理,怎样审结,要求法院向其汇报指示,法院难以抵制地方官员的压力,从而导致执法不公。对外地当事人起诉的案件不及时立案,对涉及本地当事人的案件则争夺管辖权;对外地法院到本地的执行工作消极配合,对外地当事人胜诉的判决和调解,不予执行甚至刁难,由于地方保护主义和部门保护主义作怪,导致本地当事人不愿到外地打官司,即使理直气壮胜诉,也对执行不到位无可奈何,“赢了官司赔了钱”大有人在。这种现象的存在,严重地破坏了我国社会主义市场经济的健康有序发展,统一的市场将被分割和垄断,同时也严重破坏了法制的统一,损害了法院的形象,动摇了人民群众对审判制度的依赖。2、分级管理破坏法律的尊严。法律应该是至高无上的。按宪法规定:人民法院独立行使审判权,不受任何外界干扰。但地方法院的“人事权、财权”都掌握在地方手中,不受外界干扰变成一句空话。目前,法院的组织关系,人事管理、办案经费、干警的福利待遇等,均由地方管理。有些时候,法院只能服从地方利益的“大局”,难以服从宪法和法律这个“大局”。要实现“中立、平等、透明、公正、独立,文明”的现代司法观念,以下三个条件缺一不少,首先是独立审判,法官除向法律负责外不向任何机关和领导负责,其次是只接受监督不接受命令;再者是建立完善错案追究制,淘汰循私枉法、素质低下的法官。目前法院的分级管理体制,实质上就是法律权威与个人权威并存的体制。法律的权威性要求任何政党、团体、国家机关和个人都必须服从法律。法律的权威性要求权力必须以法律为依据,来源于法律,并依法行使。树立法律的权威,就是要消除任何不受法律限制的权力,形成法律支配权力的权力运行秩序。法律权威是一种制度的权威,而个人权威是一种角色的权威。法律的权威和个人的权威是截然对立的两种权威,在同一社会形态中两者不可能同时并存。而法院分级管理中暴露出来的个人权威与法律权威的碰撞,直接导致一些地方领导擅自行使个人权威,公然置法律权威于不顾,或制订各种土政策,支持、包庇、纵容本地违法犯罪行为,或以各种借口不执行人民法院生效法律文书,同时也导致一些执法机关把执法与经济利益挂钩,大搞利益驱动,对有利可图的案件争着办,对无利可图的案件无人办,极大地影响了法律的全面贯彻和执行。法律制定出来而得不到有效的实施,其危害性比没有法律更甚,如果人民群众不把法律视为神圣,不去自觉维护法律的尊严,他们可能会参与各种帮派、邪教活动,通过非法渠道解决纠纷,制造事端,走上违法犯罪道路,甚至被反动势力所利用,拉帮结派,像法轮功邪教组织一样,灭绝人性,制造惨案,颠履人民民主专政,破坏来之不易的安定团结的大好政治局面。这种法律信任危机绝不是危言耸听,应该引起党和政府的高度警惕和重视。3、分级管理导致法院管理行政化。法院是审判机关,不是行政单位,有其相当的地位。法律明确规定:法院是我国的司法机关,但现实中感到无奈的是,法院不光是视为行政单位,而且还被行政管理。首先在法官的任命上,除少数法官由国家任命外,大部分由地方任命,削弱了法官的地位。从世界各国来看,法官大部分由国家任命,而不是由地方任命,国家任命的法官的主体地位较高,有利于法官增强国家荣誉感,有利于从职级上防止地方势力干扰,有利于法院独立行使审判权。其次法官的工资、福利待遇套用公务员序列,无法走“高薪养廉”之路。法官等级评定后,仍然按科员、副科、副处、正处、副厅、正厅等行政级别享受待遇。少数基层领导不具备法律专业知识,但为了获得诸如副处、正处等行政级别,也可通过地方党委、人大、组织部门进入法院,名正言顺地成为法院领导。再次是当地党委政府将法院当作自己的一个部门看待,将法院纳入自己的管理之下,法院没有较好宽松的执法环境。当地党政可以随时调动法院干部下乡下基层,突击诸如计划生育、综合治理等具体的行政事务,少数法院领导平时疲于应付各种大小会议和工作检查,为“票子、车子、房子”不得不上下协调关系,分散了抓审判和执行工作的时间和精力。法院管理行政化,导致办案主动性较差,办案效率不尽人意,法院队伍整体素质提升缓慢。(二)财政体制方面的原因。各级法院的经费必须由同级政府确定,法院的财政与地方财政融为一体。这是中国的司法地方保护主义产生的经济动因。由于地方各级司法机关的经济命脉都控制在地方政府手中,因此地方司法机关在执法过程中自愿或不自愿地都会考虑地方各权力机关的相关意见,以保证其自身的经济利益。地方各级司法机关的经费依附于地方政府是产生司法地方保护主义财政体制方面的原因。(三)司法人员职业素质方面的原因。有了好的法律制度还需要有受过良好法律教育和职业化的法律人才来执行,才可能使好的法律制度得到实施。众所周知,中国作为一个新兴的发展中国家,虽近年来全社会的文化素质有很大的提高,但与世界发达国家相比,我国的整体文化素质还是相距甚远。司法从业人员,又是对文化素质和专业知识要求很高的行业,而我国司法从业人员整体文化水平和法律职业化水平与西方法治较完善的国家相比差距很大,且法律从业人员非职业化。这是中国司法地方保护主义产生的人的因素。(四)历史文化传统方面的原因。中国作为一个有悠悠五千年文明史的文明古国,在创造了无数光辉灿烂文明的同时也留下了根深蒂固的封建主义思想文化的影响。我国古代春秋战国时间萌芽的法家思想是我国古代法律思想史上的光辉。但在汉武帝接受董仲舒“罢黜百家,独尊儒术”的主张后,“三纲五常”论成为封建主义的主流统治思想,此后虽经数个封建王朝,儒家的思想一直成为中国封建社会的主导思想。新中国建立后废除了二千多年的封建专政,建立了社会主义的新中国。但在社会主义民主法治国家的建设中并非一帆风顺,我国的社会主义民主法制建设在文化大革命期间遭到了极其严重的破坏,直到1982年新宪法的颁布,民主法制才得以初步恢复。虽然经过二十多年的改革开放,我国的民主法治取得了长足的进步,但离建立社会主义法治国家的宪法目标还有很大一段距离。其中一些古代社会的传统对现代中国社会的法律观念仍然具有一定的影响。“人治主义传统”,这一传统在中国封建社会的法律实践中一直是官方所奉行的根本法学理论,它在历史上世代相承,从未中断,而且在近、现代社会中仍然影响着许多人的观念和行为。人治主义的核心思想是反对确立法律的最高权威,它确信只有让国家的治理者尤其是最高统治者握有不受或不完全受法律限制的权力,才能建立起合理的社会秩序。人治主义主张由道德高尚睿智的人来治理国家,在法律实践中充分发挥人的能动性,这一点也不无道理,然而,问题在于一旦允许出现可以不受法律限制的权力, 就并没有可靠的规则来保证它总是掌握在圣明君主和清廉的官史手中,也没有可靠的办法保证掌握着独裁性权力的人滥用手中的权力,如此一来,出于反道德目的而滥用权力的现象就会大面积出现。这在中国古代的政治实践和法律实践中已被反证明。这是一种主张治理国家应当以道德教化为主要手段,通过道德教化,人人可以为尧舜,至少可以达到“有耻且格”的自我约束状态,而法律只有非常有限的作用和意义的一种法律观念。德治主义对法律持有一种深深的怀疑和轻视的态度,更反对用明确的法律规则在人们复杂的利益关系中划出一条清晰的界限,相反它倾向于把人们之间的权利、义务关系模糊化,用“礼让”来调节利益矛盾,并认为这样可以防止和压抑竞争。这与当今的法治观点是相悖的。此外,还有“民本主义传统”、“泛刑主义传统”、“无讼主义传统”等。其中“人治主义”和“德治主义”传统对中国司法地方保护主义产生有着较大的影响。(五)地方政府法律意识观念方面的原因。产生司法地方保护主义还有一个很重要的原因,就是地方立法和地方政策制定中的地方保护主义。在目前,赤裸裸地在地方立法中规定的地方保护主义不多见了,但通过地方规章、政策、行政命令等方式规定地方保护的,也是较普遍的现象。

    四、解决司法地方保护主义的完善建议

    (一)改革目前的法院体系,建立由中央到地方的法院垂直领导体制,改善司法地方保护主义的现象,首先要从改革我国法院体制设置入手。在审级上分为初审法院、上诉审法院和终审法院。在法院设置上不与行政区划一致,而以现实需要为原则,在层级上以审级划分,而不以行政区层级划分,表明司法辖区与行政辖区没有必然联系。法院系统是一个独立而封闭的体系,在各级法院之间只有上级法院和下级法院之分,而没有中央法院和地方法院之分,表明司法权不受地方政府干涉。在这方面我国存在着差距,美国等国的经验值得我们借鉴。在探索法院司法管理的进程中,是实行分级管理还是垂直管理众论不一。笔者认为,要站在实践“三个代表”和维护国家法制统一加快依法治国进程的高度,摒弃这种错误思想,构建人民法院垂直管理体系。首先垂直管理本质上是党的领导。中国共产党要始终代表中国先进生产力的发展要求,始终代表中国先进文化的前进方向,始终代表中国最广大人民的根本利益。“三个代表”这一重要思想集中体现了党的性质、宗旨和根本任务,是立党之本、执政之基、力量之源,对人民司法工作同样具有重大指导意义。这说明人民法院实行“垂直领导”是可行的。实际本质上都是党的领导,而绝不是脱离党的领导。而且垂直管理后党的权力更加高度集中,在司法改革实践中更加丰富和发展了“三个代表”的重要思想。同时有利于消除司法腐败,维护公平与正义,消除地方保护主义和部门保护主义,维护法制的权威与统一,发挥法院的正常功能。由此可见,人民法院实行垂直管理都是一级服从一级,最后全部统一服从中央。垂直管理是加强了党的领导,而不是脱离党的领导,更不是削弱党的领导。笔者也赞成设立大区法院,即使在地方“二审”时遇到行政干扰和阻碍,还可在大区法院进行终审,而大区法院就可以在体制上排除地方行政的干预,不受地方牵制。从而从体制上消除司法地方保护主义产生的基础。首先,应确立最高人民法院对各级人民法院的垂直领导和指导监督地位,从而阻断地方政府对法院系统的影响力。其次,从高级人民法院这一层级的法院,可以参照中国人民银行分行的布局,打破目前法院系统根据行政区划而设立的现状,设立十个左右的大区高级法院,每个大区高级法院由最高人民法院直接领导和监管,由大区高级法院管辖三至四个省、自治区、直辖市,再由各大区高级法院向所辖各省的省会城市、直辖市、经济特区、国务院批准的较大的市派出分支机构,为了保证大区高级法院在审判工作中的独立性,各大区法院院长的任免应考虑由最高人民法院院长提名,由全国人大或全国人大常委会任免。大区法院及其分支机构的法官如须解除职务,应由大区法院院长提出并经全国人大或全国人在常委会任免。此外,在基层人民法院、中级人民法院院长、法官的任免上,除应先经本级人民代表大会或常务委员会的通过外,还须报其上级人民法院批准并报其同级人民代表大会或其常务委员会通过方为有效。当然,该设想的实现有待于宪法、人民法院组织法的修改确认。目前,最高人民法院已经开始了试点工作即在沈阳等地设立了最高人民法院第一和第二巡回法庭,已经作出设立大区法院的初步尝试。此外,考虑到我国目前尚处于社会主义法制建设的逐步完善时期,社会大众的法律素养普遍不高,因此在对法院院长及法官的职业能力评价时可考虑引入独立第三方,即专业法学家对法学专业方面的问题提出独立的专业意见供人大代表或人大常委会委员参考。具体操作仍需进一步探讨。通过上述的体制改革有利于有效阻断地方政府通过控制地方人民法院院长的任免来达到其司法地方保护的目的。(二)法院经费一直受制于地方政府,这是司法地方化现象严重的一个重要原因,严重阻碍着司法公正的进程。对法院经费问题重新予以安排,为司法机关摆脱地方政府的干预提供保障,是当前司法制度改革的方向。因此,笔者建议应当吸取历史的教训和其他国家的经验,重视司法经费独立对于司法公正的重要意义。建议改变目前地方各级司法机关各项经费由财政直接划拔,改为司法系统的各项经费由中央财政直接根据全国人大通过的财政预算划拔。当然这并不意味着司法系统的各项费用都由中央财政大包大揽,而是指中央根据上年各地人大通过的司法系统经费开支的实际需要预算并参考各级司法机关在上年各项经费的实际支出状况,再加上社会经济发展对司法需求的实际增长,确定一个经费预算,通过国税局向地方财政收取,统一上缴国库,再经中央财政划转司法系统。中央财政在划拔经费时,可考虑适当给予经济社会发展落后地区适当的补贴,以促进落后地区的法治进程。通过对地方司法系统经费来源的改革,有利于消除司法地方保护主义产生的经济根源。(三)解决司法从业人员的非职业化是我国司法体制改革的一个重要障碍,也是司法地方保护主义产生的人的因素。近年来我国在提高司法执业人员的素质和职业化方面做了许多卓有成效的工作。根据目前中国的现状,律师从业人员的业务素质普遍高于法官,这与法制发过国家的状况正好相反,而司法地主保护主义正是通过行政干预来影响法官来实现的。因此,在条件允许的情况下,应进一步提高法官的职业化水平,是解决司法地方保护主义执法者非职业化的当务之急。因为司法工作是一个实践性很强的工作,根据国外法治发达国家的经验,建议我国司法系统在招聘从业人员时应制订明确和较高的标准。在通过国家司法考试,有一定的实践工作经验并取得执业资格后,方可从事法官、检察官、律师工作。也是解决司法地方保护主义产生执业者法律素质的需求。(四)加强民主法治宣传力度,创造民主法制氛围,逐渐消除封建残余文化和人治思想在政治文化领域的影响,是改变司法地方保护主义现状的文化基础。要根本改变中国司法领域存在的司法地方保护主义,必须在继承我国传统的优秀文化的同时,抛弃传统文化中不适应建立社会主义市场经济法治国家的部份,排除“人治主义”对我国社会政治生活的影响,培养全民的法治文化,宣扬民主法治精神,对全国人民进行公民意识的培养,树立正确的权利义务观,在全国范围内创造民主法制氛围,用社会主义民主法治观念来武装人们的头脑,从而有效消除司法地主保护主义产生的文化土壤。(五)加强对全社会,特别是地方政府官员的民主法治观念的教育,增强法律意识,从地方官员的思想观念中逐渐根除地方本位、官本位的思想观念,树立依法执政,执政为民,科学的发展观,正确的政绩观,及用法制为建设社会主义和谐社会保驾护航的执政观。对广大的领导干部、共产党员中加大民主法治的教育力度,使他们在工作中养成依法行政的习惯,率先垂范做到有法必依,治法必严,违法必究,在整个国家行政管理系统中形成学法、知法、守法、依法行政的良好法治政府文化氛围,从而消除司法地方保护主义产生的行政官员的因素。努力实现建设社会主义法治国家的宪法目标和建设社会主义和谐社会的执政目。(六)正确理解十八届四中全会提出的“有效防止地方保护主义法律化”中的“地方保护主义”的含义。要防止地方保护主义法律化,是因为地方保护主义行为对社会整体利益造成了损害,产生了负外部效应。根据这些原理,解决地方保护主义可以采取两种法律方法:一是建立立法损害赔偿制度;二是合理配置立法权。我国也有国家赔偿制度,但目前只适用于行政赔偿与司法赔偿。从防止地方保护主义法律化的视角看,有必要将国家赔偿法的适用范围扩大至立法损害赔偿,当然,其前提条件是立法权在各立法机构之间的配置要合理。立法权的合理配置涉及的范围较广,情形也较为复杂。从立法技术层面考察,解决立法外部性问题的重要方法就是完善立法程序,让立法涉及的各方利益主体有机会参与立法过程,这正是十八届四中全会所要求的“拓宽公民有序参与立法途径,健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制”。完善的立法程序,能将受立法影响的各个利益主体组织到一起就影响其切身利益的法案公开发表意见,既使各利益主体的权利得到尊重,又使各利益主体通过谈判最大限度地将立法外部性内在化。目前,我国的《立法法》《行政法规制定程序条例》《行政规章制定程序条例》等对立法程序都有较明确、具体的规定,对防止部门利益法律化发挥着重要的作用。然而,这些法律规范只能约束行政法规、行政规章的制定程序,对现实生活中发挥重要作用的政府内部文件的制定难以发挥有效的约束力。因此,在法律层面上对政府内部文件的效力做出限制性规定是非常重要的。探索委托第三方起草法律法规草案。(七)建立法官独立司法的制度。打击司法地方保护主义,很重要的是发挥法官的作用。法官作为直接对案件进行裁量的个人,是司法权的行使者,对司法公正与否起着直接作用,保证法官司法的独立,处在防止司法地方保护主义存在的第一线。我国的司法独立原则是建立在人民代表大会的制度上的,独立于行政机关,而非独立于人大及其常委会。在我国司法独立原则又被称为司法机关依法独立行使职权原则,我国的司法独立原则理论强调的是人民法院作为一个整体依法独立行使职权。在此基础上完善法院中的审判委员会建设,审判委员会是我国法院内部事实上的最高审判组织,也成为了影响法官独立审判的重要因素。审判委员会的成立一开始就是司法与行政合意的结果。建国之初的设置,法院曾被当做人民政府的组成部分;改革开放,“依法治国”写入宪法之后,司法机构也未真正意义上的独立;即使现在,人、财、物依然受到同级政府的管理和影响。在这种环境下,审判委员会的组成自然成为了法院行政领导的集合,审判委员会在组织、运作上自然有浓厚的行政色彩,审判委员会的决策机制也反映了党政机关政治生活中的“民主集中”原则。在司法工作关系中,遵循领导与被领导、下级服从上级的行政隶属关系是将行政管理与司法审判的混淆,没有将行政与司法区分开来,从根本上违背了裁判者独立、公正的本质特征。因此对审判委员会的改革应从有利于案件公正审理和依法裁判为出发点进行改革。(八)尊重当事人的选择和增强当事人抵御地方保护主义的能力。目前,地方保护主义虽然相当严重,但多数法院还是能够自觉地克服和抵制的,许多地方的党政领导也能够旗帜鲜明地支持本地法院依法独立办案。这些秉公办案、不袒护本地当事人的法院必然会赢得外地当事人的依赖,外地当事人也就不会舍近求远地要求改变现行管辖。另一方面,对那些地方保护主义严重的法院,外地当事人具有改变管辖权利后,便获得了自我保护的手段,就能够在管辖这一至关重要的环节上采取预防性措施克服地方保护主义。以往一些地方的一审法院之所以敢毫无顾忌地搞地方保护主义,其中一个很重要的原因是二审法院也是本地一方当事人所在行政区域的法院,外地当事人即使提出上诉,二审法院也常常会出于维护本地区利益的考虑,维持偏袒本地当事人的裁判。按此方案改进管辖制度后,二审法院将是双方当事人共同所在行政区域的法院,同当事人不存在地缘上的亲疏关系,从理论上说,这样的二审法院是不会为维护地方利益而故意偏袒一方当事人的。一个不可能产生任何地方保护主义的二审法院和上诉制度相结合,对一审法院的地方保护主义行为无疑会产生强大的抑制作用。在当前的审判制度改革中,一些法院已实行了错案追究制,有的法院甚至规定本院法官一年内办错两个案件将被取消法官资格。暂未实行这一制度的法院也早已将办案质量作为考核法官的标准,把办案质量的高低与主审法官的个人利益直接挂钩。如果一审法官坚持搞地方保护主义,其裁判就会由于当事人上诉而被二审法院撤销或变更,这将对他本人的经济利益和今后的升迁晋级产生严重的不利影响。因此,二审法院改为双方当事人共同所在地区的法院后,一审法院的法官便不敢轻易地搞地方保护主义,即使因这样或那样的原因仍有一些偏袒本地当事人的行为,也可望在二审这一层面上迅速得到纠正。同时也不会影响两审终审制。按此方案,即使是不同省、自治区、直辖市当事人之间的经济纠纷案件,仍然由被告住所地的高级人民法院管辖,最高人民法院管辖的一审案件的范围无任何改变,因此对两审终审制不会造成任何损害。

    结语

    要解决中国的司法地方保护主义问题,就应该从目前中国的司法体制改革着手,改变目前中国司法权实际上的地方化问题,建立由中央到地方的法院系统的垂直领导体制,使司法权行使非地方化。另外,还要针对不同阶段的司法地方保护主义现象提出一系列的对策,使对策更具有针对性。坚持与司法地方保护主义斗争


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